把握新形勢 積極推進農村改革發展

馬曉河
國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員、副院長
人民日報
2008年10月24日

在紀念改革開放30週年之際，黨的十七屆三中全會集中研究農村改革發展問題，通過了具有里程碑意義的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。認真學習三中全會《決定》，全面貫徹落實黨在新形勢下推進農村改革發展的戰略部署，對於推動農業和農村發展、開創農村工作新局面具有重要意義。

我國農村改革發展30年的偉大成就與歷史貢獻
30年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就。這些成就的取得，與發端於農村的改革是分不開的。正是有了農村改革的成功推進，才有了後來的大改革、大開放和大發展。過去30年，我國農村主要推進了六個方面的改革：一是確立以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，改革鄉鎮企業產權制度，實現了農村所有制結構的多元化；二是改革農產品購銷制度和生產要素流通體制，逐漸形成市場化的商品交易和資源配置方式；三是改革人民公社體制和推行村民自治，成功進行農村治理結構轉型；四是改革農村稅費體制和公共服務體制，對農民進行直接補貼，實行農村義務教育「兩免一補」、新型農村合作醫療、最低生活保障制度等；五是改革農村金融制度，不斷放寬農村金融准入政策，初步形成政策性金融、商業性金融、合作性金融等互補的農村金融體系；六是改革農民工管理制度，逐步消除農民工進城的制度約束。

農村改革發展的成功實踐，極大地調動了億萬農民的積極性，解放和發展了農村社會生產力，使我國農村發生了巨大變化。農業綜合生產能力顯著提高，糧食生產不斷躍上新台階，農產品供給日益豐富，結束了我國主要農產品長期短缺的歷史；農民收入大幅度增長，生活水平不斷提高，農村貧困人口持續快速減少；農村產業結構迅速調整，鄉鎮企業蓬勃發展，農村勞動力大量向外轉移，城鎮化不斷推進；農村基礎設施建設取得突破性進展，社會公共事業加速發展，農村面貌得到極大改善。

農村改革發展的成功實踐，對我國工業化進程和現代化建設發揮了基礎作用，對我國社會主義市場經濟取向的改革起到了推動作用，對城市改革提供了示範作用，對城鄉二元體制改革產生了引領作用。正如黨的十七屆三中全會指出的：農村改革發展的偉大實踐，為建立和完善我國社會主義初級階段基本經濟制度和社會主義市場經濟體制進行了創造性探索，為實現人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進社會主義現代化作出了巨大貢獻，為戰勝各種困難和風險、保持社會大局穩定奠定了堅實基礎，為成功開闢中國特色社會主義道路、形成中國特色社會主義理論體系積累了寶貴經驗。

進一步推進農村改革發展面臨的新形勢新挑戰
當前，我國經濟社會發展已進入新階段。工業化、城鎮化迅速推進，需要農業、農村加快發展；隨著社會進步，農民要求公平分享社會發展成果，也需要加快農村改革發展。但由於歷史原因，我國長期固化的城鄉二元結構造成的深層次矛盾給繼續推進農村改革發展帶來了挑戰。

農業基礎地位不牢固，農業綜合生產能力不夠高。在城鎮化、工業化和市場化快速推進過程中，隨著耕地和水資源短缺、農業基礎設施老化、財政支農投入不足、農業科技成果轉化較慢等問題日益突出，農業綜合生產能力的提升速度趕不上社會對農產品數量和質量需求的增長。特別是近幾年，農業生產成本迅速上升，比較效益明顯下降，已對糧食安全和主要農產品供給增長帶來了威脅。

農民收入增長相對緩慢，城鄉居民收入差距持續擴大。近幾年來，儘管國家強農惠農政策不斷加強，農民收入增長幅度連續4年在6%以上，但城鎮居民收入增長幅度更高，連續4年在7.7%以上。由此，城鄉居民收入相對差距由2000年的2.78︰1擴大到2007年的3.33︰1。

農村公共服務供給不足，城鄉公共服務存在明顯差別。長期以來，由於財政支出重城市、輕農村，導致農業、農村基礎設施建設滯後，農民行路難、用電難、飲水難；由於教育、公共衛生、社會保障和社會救助等資源在城鄉配置上存在明顯差距，農民在上學、看病、養老和貧困救濟等方面存在的問題仍然沒有得到根本解決。

城鄉要素市場配置不均等，農民權益得不到有效保障。在勞動力流動方面，農村勞動力轉移存在制度性障礙，城鄉戶籍制度分割，就業市場不統一，在上學、醫保、低保、養老保險以及住房等方面，農民工與市民存在著明顯的不同待遇；在土地市場方面，被征地農民很多得不到合理補償，在就業、住房、社會保障等方面難以獲得公平待遇。

農村金融制度不健全，農民生產生活貸款難。近年來，在中央和有關部門的重視下，農民貸款難有所緩解。但是，農村金融制度改革還處於試點起步階段，覆蓋範圍小、進入限制多，農民貸款難還沒有得到根本解決。這既表現為制度供給不足，也表現為資金供給不足，而資金供給不足又主要是由制度供給不足造成的。當前，農村金融制度供給不足，主要表現是政策性金融嚴重缺位，商業性金融退出農村領域，合作性金融發育遲緩。在統籌城鄉發展的思路下，如何建立健全農村金融市場體系，是農村改革發展亟待解決的重要課題。

另外，一些地方農村基層組織軟弱渙散，民主法制建設和社會管理落後，也影響著農村經濟社會發展。

新的形勢和深層次矛盾，使推進農村改革發展遇到了新挑戰。過去，農村改革只要通過局部或農村內部利益關係調整就可以取得成功；現在，農村許多領域的改革已由內部利益關係調整轉向工農、城鄉之間的利益關係調整，農村改革越來越關係全局，改革難度明顯加大。過去，農村社會結構單一，農民利益關係簡單，改革一旦取得成果，絕大多數農民很容易得到滿足；現在，農村社會結構趨向多元化，利益關係複雜化，在城鄉交流日益頻繁和信息日趨透明的情況下，農民社會身份平等意識普遍提高。如何順應趨勢，鞏固農村已經取得的改革發展成果，及時解決農村改革發展面臨的難題，是擺在我們面前的重大課題。對此，三中全會作出重要判斷：我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。我們必須深刻理解「三個進入」的科學判斷，努力探索推進農村改革發展的戰略途徑。

推進新形勢下農村改革發展的幾點思考
當前，推進農村改革發展，既有充分的理論準備和實踐基礎，又有很好的政治條件和經濟基礎，面臨著難得機遇。《決定》提出，推進農村改革發展，要把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求。這是對今後「三農」工作總體思路的新概括、新論述。為了加快推進農村改革發展，《決定》提出了農村經濟體制、現代農業建設、增加農民收入、基層組織建設、基本公共服務和可持續發展六個方面的基本目標任務，作出了戰略部署。完成這些任務和部署，應重點抓好以下幾個方面的改革。

進一步完善土地管理制度，保障農民合法的土地權益。推進土地管理制度改革，要在堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度的前提下，著力抓好這樣幾項工作：一是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係保持穩定並長久不變；二是建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權；三是改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地界限，逐步縮小征地範圍，探索農民參與土地市場交易辦法；四是從制度上保障被征地農民的合法權益，積極探索對被征地農民公平和合理的補償辦法，保證失地農民就業有出路、生計有保障；五是抓緊研究和積極探索建立城鄉統一的建設用地市場、按照同地同價原則依法徵收農村集體土地等問題，完善相關法律法規和配套政策。

改革農村金融體制，從制度上解決農民貸款難問題。一是認真貫徹落實《決定》精神，放寬農村金融准入政策，拓寬農村融資渠道，引導更多資金投向農村；二是鼓勵各種金融機構下鄉入村為農民開展貸款服務，支持農業農村發展；三是盡快建立政策性農業保險制度，探索農業再保險和巨災保險辦法，穩步建立農村信貸擔保機制；四是繼續擴大放寬農村地區銀行金融機構准入政策的試點範圍；五是規範和引導民間借貸健康發展。

建立健全有利於促進農村勞動力轉移和流動的體制機制。戶籍制度和城鎮相關社會福利制度是影響農民改變身份、轉變成市民的主要制度障礙。應按照《決定》精神，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件。在中小城市探索建立城鄉一體化的戶籍管理制度，同時將進城農民工作為市民管理，在就業、子女教育、醫療衛生、養老、最低生活保障以及住房等方面逐步讓他們享受市民待遇，從制度上保障農民工進得來、留得住。統籌城鄉社會保險制度改革，制定實施可行的農民工養老保險關係和醫療保險關係等區際轉移接續辦法。

建立健全農村公共服務體系，為農村居民提供最基本的均等化公共服務。當前，在基礎設施建設、教育、醫療衛生、養老、最低生活保障、社會救濟等公共服務方面，受歷史因素、各地財力等影響，城鄉之間不可能立即實現均等化。但應制定階段性目標，分步驟推進。就近中期而言，對於農業、農村基礎設施建設，應按照《決定》提出的「三個大幅度」的要求，不斷加大各級政府投入。城鄉義務教育應盡快實現真正的免費教育，加強農村義務教育基礎設施建設，提高農村教育質量。對於農村新型合作醫療制度和最低生活保障制度，在做到全覆蓋的條件下，不斷提高政府補助標準。有條件的地區可以試點建立新型農村養老保險制度。

加快農村社會管理體制改革，為逐步實現農村基本公共服務均等化創造條件。農村稅費改革以來，農村縣鄉政府與農民的關係已經從徵收農業稅和「三提五統」等轉變為送錢、送物、送政策。但縣鄉行政管理機構及其職能轉變滯後，難以適應農業、農村發展的需要。為了更好地為農村提供基本公共服務，應推進省直接管理縣（市）財政體制改革。中央和省級政府應通過一般財政轉移支付實現縣一級財政公共服務支付能力的均等化。同時，還應鼓勵和支持農村民間中介服務組織的發展，通過發展民間組織加強農村社會公共服務。