權威人士解讀《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》(1)

改革有新突破　農民有新實惠
——權威人士解讀《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》(1)
新華社「新華視點」記者陳芳、宋振遠
2008年10月21日：

作為新形勢下推進農村改革發展的行動綱領，《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》19日發佈。「新華視點」記者近日採訪有關權威人士，他們普遍認為，《決定》在認識上有新高度，政策上有新突破，制度上有新安排，舉措上有新實招，對農民有新實惠。《決定》的貫徹落實必將開啟城鄉一體化發展的嶄新時代，讓億萬農民共享美好生活。

農村改革的歷史方位：「三個進入」和「三個作為」
經過30年的改革開放，中國農村改革發展如今處於什麼樣的歷史方位？站在新的歷史起點上，《決定》指出，中國改革發展進入關鍵階段，必須把握農村改革這個重點，必須加強農業發展這個基礎，必須抓住農村穩定這個大局，在統籌城鄉改革上取得重大突破，為整個經濟社會發展增添活力。這一戰略定位來源於「三個沒有」的認識——「沒有農業現代化就沒有國家現代化，沒有農村繁榮穩定就沒有全國繁榮穩定，沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康。」

《決定》立足於「三個沒有」的清醒認識，作出了農村改革發展「三個進入」的重要判斷，即我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段；進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻；進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。

全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員尹成傑說：「《決定》中『三個沒有』和『三個進入』的概括，體現了中央對農村改革發展所處階段性特徵的準確把握，在認識上有新突破，在理論上有新發展。」

正是基於這一重要判斷，《決定》提出了新形勢下推進農村改革發展的總體思路。概括起來就是「三個作為」，即把建設社會主義新農村作為戰略任務、把走中國特色農業現代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求。

尹成傑說，《決定》提出的指導思想，完整闡述了推進農村改革發展「以什麼為指導、圍繞什麼任務、沿著什麼方向、按照什麼要求、達到什麼目標」等一系列重大問題。特別是其中提出的「三個作為」是今後指導『三農』工作總體思路的一個新概括新論述。對此，在過去的文獻中都曾有過論述。這次把三者有機聯繫在一起，並上升到「戰略任務」「基本方向」「根本要求」的高度，構成一個完整的表述，還是第一次。

完善農村基本經營制度：「一個長久不變」與「兩個轉變」
《決定》既著眼於激發農村發展活力，又著眼於優化農村發展外部環境；既著眼於調整生產關係，又著眼於完善上層建築。具體強調了穩定和完善農村基本經營制度、改革和完善農村土地管理制度、完善農業支持保護制度、建立現代農村金融制度、建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度、健全農村民主管理制度等「六項改革」。其中首當其衝的是穩定和完善農村基本經營制度。

農村改革已走過30年，農村經營體制如何穩定完善？對此，全社會普遍關注，農村干群高度關切。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文說，《決定》既強調穩定農村基本經營制度，又順應現代農業發展要求，與時俱進地提出推進農業經營體制機制創新。在充分強調「毫不動搖」的基礎上，鮮明提出了「一個長久不變」「兩個轉變」。

「毫不動搖」，就是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。在這個問題上，我們必須十分清醒，決不能有任何含糊。因為糧食是百姓溫飽之源、物價平穩之基、經濟發展之要、社會穩定之本，任何時候都不能放鬆糧食生產。

「一個長久不變」，就是賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。這是《決定》的一大亮點。由過去的承包期30年不變，到今天的「永久不變」，政策指向十分明確，即強調承包地對農民的財產權、物權屬性，給農民吃長效「定心丸」。

「兩個轉變」，就是家庭經營要向採用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，著力提高組織化程度。這是對今後完善農村基本經營制度作出的一個方向性概括，也是一個新的重大政策表述。

改革農村土地制度：建立「兩個市場」，保障「兩個權益」

著眼我國基本國情，從最大限度保護耕地資源和農民土地承包權益出發，《決定》對農村土地管理制度上進行了一系列改革和完善的制度安排。概括起來，突出的亮點是建立「兩個市場」和保障「兩個權益」，同時提出實行「兩個最嚴格制度」。

「兩個最嚴格制度」，就是堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節約用地制度。

尹成傑說，我國耕地保護形勢異常嚴峻，耕地已由2000年的19.24億畝減至2007年的18.26億畝，7年減少了9800萬畝，目前距18億畝耕地紅線只剩2600萬畝。到2020年這12年間要守住這條紅線，難度相當大。考慮到在耕地保護問題上我們沒有任何退路，《決定》非常明確地提出要堅決守住18億畝耕地紅線。在此基礎上，《決定》首次提出實行最嚴格的節約用地制度，並在劃定永久基本農田、不得跨省區市進行占補平衡、從嚴控制城鄉建設用地總規模等方面作出了一系列具體政策規定。

「兩個市場」，就是建立健全土地承包經營權流轉市場和逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

農業部政策研究中心主任宋洪遠認為，在農村土地制度上，中央明確提出建立「兩個市場」，發出了重要改革信息。「中國農村發展的確面臨著一些繞不開的問題，小農經營的局限性日益凸現。」現有的經營模式決定了農產品市場風險較大，食品安全監控相對困難，不利於動植物疫病防治，一定程度上制約了現代農業發展。若不進行新的改革將難以實現可持續發展。

改革的焦點之一就是通過土地流轉等政策手段適度「整合」被承包到戶的土地，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

「兩個權益」，就是依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利和農戶宅基地用益物權。這一方面表明承包地、宅基地等農民的財產權將得到更好保護；另一方面說明農村土地、宅基地的市場要素屬性也將被激活。

在新一輪農村土地管理改革上，最近有一些網民擔心，新的土地政策如果沒有健全的法規相配合，必會產生新的矛盾。如開發商有可能因農村土地制度的改革而開展新一輪「圈地運動」，會讓農民特別是貧困農民失去生存之根。

對此，宋洪遠表示，「兩個市場」的建立將嚴格在政策指導下不斷完善。如在建立健全土地承包經營權流轉市場方面，《決定》鮮明提出了「三個不得」，即土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。這體現中央在農村土地改革上持極為審慎的態度。

新的量化目標：到2020年農民人均收入比2008年翻一番
《決定》提出到2020年農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除。這是農村改革發展目標任務中一個新的量化指標。

尹成傑說，實現這一目標，按不變價計算，今後12年農民人均純收入年均增長要達到近6％。從近些年來看，這個平均增速是積極穩妥的，實現這個目標也能鼓舞人心。當然，這是一個預期性、指導性指標，我們力爭在實踐中能夠超過這個指標。

《決定》對改善農村民生作出重大部署，要求加快推進基本公共服務均等化。這是著眼於讓農民共享改革發展成果，加快農村公共事業發展、縮小城鄉差別的一個重要任務。

國務院發展研究中心農村部副部長謝揚說，在農村教育上，《決定》首次提出重點加快發展農村中等職業教育並逐步實行免費，健全縣域職業教育培訓網絡，加強農民技能培訓，廣泛培養農村實用人才。這是繼免費義務教育政策之後又一促進教育公平的重大舉措。

圍繞2020年農村改革發展的基本目標任務，《決定》提出了五個必須遵循的重大原則。其中首條就是鞏固和加強農業基礎地位。

陳錫文說，在我國現代化進程中，不管農業在經濟總量中的份額如何下降（30年來中國農業的產值份額從27.9％下降到目前的11.8％），但農業基礎地位都不會改變。不管我國經濟社會發展到什麼程度，吃飯問題始終是大事，任何時候都馬虎不得。

另一個重大原則是切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。

農業部政策研究中心主任宋洪遠說，30年農村改革發展的實踐證明，我們什麼時候在保障農民權益方面做得好，什麼時候農民積極性就高；什麼時候農民主體作用和首創精神發揮得好，什麼時候農村發展活力就強。現在和將來都必須牢記這一條。例如，2000年至2003年，由於農民稅費負擔過重，生產成本過高，農民種糧積極性受到嚴重影響，糧食年產量一度跌到8613億斤。而2004年開始實行「兩減免、三補貼」政策，農民得到直接好處，兩年間糧食增產1000多億斤。

這五個重大原則，既是農村工作實踐經驗的總結，更是對新時期農村工作改革方向的深刻把握，在推進農村改革發展過程中必須切實遵循。

「三個最」的描述：突出加速城鄉經濟社會一體化的緊迫性
《決定》用「三個最」對推進農村改革發展必要性和緊迫性作出精闢概括：「農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯後，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。」

發展改革委宏觀經濟研究院副院長馬曉河說，這警示我們務必保持清醒頭腦，毫不鬆懈地推進農村改革發展，著力解決好農業、農村、農民問題。

我國農村正在發生新的變革，推進農村改革發展具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰，特別是城鄉二元結構造成的深層次矛盾突出。

尹成傑說，《決定》的最大亮點之一是明確提出建立城鄉經濟社會一體化制度。我國城鄉差距仍在持續拉大，目前已超過3.3：1，統籌城鄉發展的任務十分艱巨。

《決定》在加快城鄉一體化進程上作出的一系列新部署，亮點很多。一方面，強調推進戶籍改革，首次明確提出農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等方面，逐步實現與城鎮居民享有「同等待遇」；盡快制訂和實施農民工養老保險關係轉移接續辦法等。另一方面，強調擴大縣域發展自主權，明確提出推進「省直管縣」的體制改革，依法賦予經濟實力強的小城鎮相應行政管理權限，形成「城鎮化和新農村建設互促共進機制」。

馬曉河說，《決定》按照統籌城鄉發展要求，立足「放活」，突出城鄉一體化制度建設，力促公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會融合，其意義十分深遠。可以預見，隨著《決定》中一系列戰略部署落到實處，我國城鄉差距持續擴大的矛盾將會逐步得到扭轉，城鄉一體化的美好前景一定可以實現。