2008年10月14日 星期二

必須堅持農地集體所有、家庭承包經營

--- 專訪中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文
常紅曉
《財經》雜誌
2008-10-13 

"當前最重要的事情,是要落實執政黨對農村土地承包關係保持穩定並"長久不變"的承諾,要盡快落實到法律和制度上,從而切實保護耕地,保護農民的土地權益"

10月12日下午,眾所矚目的中共十七屆三中全會閉幕。會議公報指出,要"抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破,進一步放開搞活農村經濟,優化農村發展外部環境,強化農村發展制度保障"。

會議審議通過了《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》,這被廣泛認為是2020年前中國農村改革的政策框架。分析人士指出,這意味著執政黨在農村改革30年後,再一次把制度建設和創新作為農村改革的首要目標。

中共十七屆三中全會召開前夕,中央財經領導小組辦公室副主任、農村工作領導小組辦公室主任陳錫文接受了《財經》記者的專訪。陳錫文是中國最重要的農村問題專家之一,同時也是農村問題決策參與者之一。在採訪中,他就中國現階段的土地管理體制、穩定農民土地承包經營權、征地制度改革等問題,闡述了自己的看法和思路。

如何理解"長久不變"

《財經》:9月30日,胡錦濤總書記在安徽小崗村考察時提出,"不僅現有土地承包關係要保持穩定並長久不變,還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。""保持穩定並長久不變",這是全新的表達。對此,應如何理解?

陳錫文:胡錦濤總書記所說的"長久不變",我理解就是要穩定現有土地承包關係,確保農地承包經營權的長期穩定。這意味著,家庭承包經營制度不僅不會變,而且承包期滿後也不變。

如果真正做到"長久不變",就意味著未來相當長的時期,必須堅持農地集體所有、家庭承包經營,只能是"增人不增地,減人不減地",割斷農村人口的變動和農地變動的聯繫。凡是農民依照《農村土地承包法》獲得的土地承包經營權,今後不應再調整。

對農地家庭承包經營,30年來,中央的政策一直是朝著更加穩定的方向走。1978年後,"大包干"逐漸推向全國。1984年,中共中央"一號文件"首次提出"土地承包經營權15年不變",是為"第一輪承包"。1993年後,第一輪農地承包陸續到期,中央又專門出台文件,提出延長土地承包期,實行30年不變,是為"第二輪延包"。1998年,在黨的十五屆三中全會召開前夕,江澤民總書記在視察安徽鳳陽小崗村時,就明確講過,土地承包關係"30年不變,30年後更沒有必要變"。

2003年3月1日,《農村土地承包法》正式施行,該法首次以法律形式賦予了農民長期穩定的承包經營權。2004年和2005年,在全國人大會議閉幕後的記者見面會上,溫家寶總理都曾強調:農村土地承包關係"30年不變,也就是永遠不變"。

十七屆三中全會通過的《決定》,明確農地家庭承包經營"長久不變",從農村改革30年的歷史經驗看,穩定農村土地承包關係,對確保農民土地權益、確保國家糧食安全極為重要。

《財經》:落實"長久不變",困難在哪裡?需要做哪些工作?

陳錫文:要做到"長久不變",需要完善一系列配套制度。目前,《農地承包法》和《物權法》都規定,耕地的承包期為30年。按照十七屆三中全會的精神,30年承包期滿後,原承包農戶還可以依法繼續承包。相應地,相關的法律也要作出一定調整。

征地制度也應該進一步改革。現行《憲法》規定,城市土地歸國家所有,農村土地歸農民集體所有。農村土地轉為城市建設用地,就必須通過征地,將集體所有制轉變為國家所有制。城市的擴張,就會改變農地產權的邊界,引發農地承包關係的不穩定。由於我國正處於城市化快速發展的階段,要確保農地承包關係"長久不變",還需要征地制度的改革。

對此,十七屆三中全會《決定》也提出了改革的基本目標和原則思路,核心的內容之一就是縮小征地的範圍,把征地限於公共利益的需要。而經國家批准的經營性建設項目,則可以保持土地的集體所有權不變,允許其使用權進入市場,價格由農民集體與用地者談判。當然,前提是這些土地必須符合規劃。

農地衝突根源
《財經》:近年來,因農地衝突而引發的衝突和群體性事件呈多發態勢。請問有哪些具體表現?

陳錫文:近年來,涉及土地的矛盾主要有兩大類。一類是涉及土地徵用的糾紛。這主要有兩種原因:一是一些地方政府、一些開發商違法違規,隨意侵佔農民土地;二是經國家批准的征地,由於征地補償不到位,沒有落實對農民的安置,引發矛盾甚至群體性事件。

還有一類是農村內部的農地承包糾紛,近年來也在增多。誘發因素有三:一是鄉鎮政府、村組織幹部違法強制農民流轉承包的土地;二是鄉村組織隨意把農民承包的耕地改變用途,非法"農轉非";三是村組織違背現有農地政策,多留所謂的"機動地",由村幹部掌握,謀取非法利益。

《財經》:這些土地矛盾和衝突問題多發,深層的體制根源是什麼?

陳錫文:出現上述問題,有地方執行中央政策不力的問題,也有法律和制度不完善的問題。就現有土地法律制度而言,主要存在以下三大問題。

首先,是兩種土地所有權的邊界問題。在中國現階段,城市不斷擴張,城市建設用地面積不斷擴大,而且佔用的土地多是農村土地。《憲法》規定,城市土地歸國家所,事實上造成城市擴張到哪裡,農民的土地就減少到哪裡。由於城市土地的邊界總在變,農地的邊界也穩定不了,這也是農地糾紛的一大隱患。

其次,是改變土地所有權的程序和依據問題。《憲法》規定,國家出於公共利益的需要,可動用征地權,把集體所有的土地變為國家所有。但對非公共利益的建設項目,是否可以動用征地權,缺乏明確界定。但後來的《土地管理法》又規定:除了農民集體建設用地,"任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地"。這意味著,無論是公益性用地還是經營性用地,只要用於非農建設,就必須征為國有。國家征地的範圍也就相應擴大了。實踐中,一些城市政府就利用上述法律規定,強行徵用農民集體所有的土地,理由是既然城市土地歸國家所有,而農民的這些土地在城市規劃區內,那麼政府當然就可行使征地權。至於該建設項目到底是用於公共利益還是商業目的,就顧不上那麼多了。

第三,是農村內部的集體經濟組織成員權問題。通俗地說,到底誰有資格成為集體經濟組織的成員?現行《農村土地承包法》規定,本集體經濟組織的成員可以承包本集體經濟組織的土地,但集體經濟組織成員的身份如何取得及變更,並沒有明確的法律界定。

比如,是否戶口在本村就一定享有成員權資格?是否孩子出生或戶口遷入本村就自然獲得該資格?目前的法律規定並不明確。成員權講不清楚,一些農民就有調整土地的訴求,而有權者就會利用行政權力頻繁調整土地,土地承包關係就不可能穩定。

目前的現實是,雖然中央三令五申要保持農村土地承包關係的穩定,但從全國看,真正能做到30年不變的卻並不多,不少地方三五年就變一次。這個成員權問題非常重要,可否確定在一個時間點,比如農村土地二輪承包時,把這個土地承包權確定下來,不再調整。至於這個具體的時間點,可認真細緻研究。總之,應由此把農村集體經濟的產權制度說清楚。

《財經》:中國目前實行最嚴格的耕地保護制度。但每年全國各地建設實際佔用的耕地,還大大超過規劃的年度耕地轉用指標。其中,地方政府一直是土地違法的主體。其中的問題出在哪裡?

陳錫文:截至2007年底,中國的耕地總量為18.26億畝,與1996的19.51億畝相比,11年間減少了1.25億畝。而全國目前耕地面積超過1億畝的省份只有五個,1.25亿亩相当于少了一个大省。耕地流失的速度相当快,会危及中国的农产品供应。

中國是個人多地少的國家,人地矛盾突出。要保障糧食和農產品供給,沒有足夠的土地不行。我們算過賬,近年來中國進口的各種農產品,包括大豆、植物油、棉花等,差不多等於在國外用了5億畝農作物播種面積。而僅靠國內目前人均1.38畝的耕地水平,不可能滿足所有的農產品需求。

目前,按照《土地管理法》和《報國務院批准的建設用地審查辦法》的規定,涉及徵用基本農田,或徵用基本農田以外的一般耕地超過35公頃,或徵用一般耕地和非耕地總面積超過70公頃的,必須報國務院批准。

同時,在中國現有18.26億畝耕地中,有80%以上已劃為"基本農田"。按照現有法規,建設佔用基本農田,哪怕是1畝地也要經國務院批准。因此,從法律的意義上說,中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度。

但是,目前農地轉用上,各種違法違規現象卻非常多。每年中央確定的建設佔用耕地的規模,實際上總是被突破。名義上,每年建設佔用耕地只有二三百萬畝,實際上佔用的耕地遠不止這個數。

2006年前,對省級政府而言,農地轉用的違法行為主要是兩個:一個是"拆",一個是"挪"。所謂"拆",就是把征地項目拆分報批。省級政府對耕地轉用,最高只可批515畝,如果一個建設項目佔地2000畝,就把征地項目分拆報批,每次報批都不超過515畝,這樣就規避了中央政府的審批。這是對非基本農田;如果涉及的耕地是基本農田,按道理應上報國務院;但為了規避審批,地方政府就通過修改基本農田保護規劃,把建設項目佔用的基本農田變為非基本農田,然後再報省級政府批准。我稱之為"挪",就是說基本農田的位置被"挪"了。

如果省級政府嚴格執行農地轉用的政策,它對下級政府也這樣管,省以下的土地就好管得多。但實際上並不是這樣,事實上建設用地審查,在省一級就出問題了,到了市、縣、鄉鎮一級就更亂。

《財經》:近年來,中央政府相繼出台的政策,一方面要求嚴格土地管理,強化土地調控;一方面要求提高耕地佔用的成本,集約節約用地。近年來的土地違法問題,與過去相比,有何新的變化?

陳錫文:為了切實保護耕地,強化土地調控,2006年9月初,國務院下發《關於加強土地調控有關問題的通知》(國發〔2006〕31號),要求嚴格土地管理,實行耕地保護"省長負責制"。地方各級人民政府主要負責人應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。同時,嚴格實行問責制。對省以下的批次建設用地,中央不再逐項審批,但省級政府必須對中央下達的該省當年的耕地轉用總量負責,一旦突破,省長就要承擔責任,同時扣減下一年的農地轉用指標。這等於給省級政府上了"緊箍咒"。

此後,拆分報批和挪用基本農田依然存在,但至少在省一級不能明目張膽去做了。因此,2006年秋至今,土地的違法違規主體進一步下沉,下沉到市、縣、鄉(鎮)、村。因為市、縣、鄉(鎮)政府不具有農地的審批權,因此名義上就是用農村集體土地搞項目。其中,最主要的手段就是採取"以租代征",讓鄉村與企業簽訂租地合同,規避農地轉用審批,實際上是佔用耕地搞建設,由此佔用的耕地數量比有關部門公開查處的要多得多。

2007年後,中央要求清理整頓"以租代征",一些地方為增加建設用地就從所謂"集體建設用地"上找"出路",即頂著農村集體建設項目的名義佔用農地。

辨析農地制度"創新"

《財經》:2005年以來,農村集體建設用地進入市場,成為各界關注的焦點問題。一些省級政府也先後出台了集體建設用地流轉的地方規章。對此,應如何認識和評判?

陳錫文:近年來,一些地方出台了農村集體建設用地流轉的管理辦法,學術界對此討論較多,大多認為是農地制度改革的一種突破。但實際上,所謂"集體建設用地入市",不過是中國現有不完善的土地法律制度中的一個特例。因為如果嚴格實行土地用途管制的規劃管理制度,只要屬規劃許可的建設用地,按照程序去用即可,而不必分國有和集體。從我國的土地管理法律法規和政策看,目前事實上並不存在一個集體建設用地流轉的市場。

中國的整個土地,從用途上來說,可分三大類,一類農業用地,最主要的就是耕地、草原、林地等;第二類就是建設用地,包括城市建設用地和農村集體建設用地;三是未利用地,如荒地,荒山、荒漠等。

作為建設用地的一部分,集體建設用地共分三類:農村宅基地、鄉鎮企業用地、鄉村公共設施和公益事業用地。一般來說,宅基地和鄉村公共設施、公益事業用地難以流轉,而目前議論較多的集體建設用地就是"鄉鎮企業用地"。

過去,珠江三角洲一些地方以興辦鄉鎮企業為名,引入外資或城市資金辦企業,大量佔用集體土地搞非農建設,很多也不是法律意義上的鄉鎮企業。由於集體土地沒有經過徵用,土地轉用後的級差收益都留在本村了。珠三角地區一些農村富起來,與這個密不可分。

原因在於,集體建設用地與國有土地不同,可不交土地出讓金,因此一些地方和單位就有積極性,打"擦邊球",因為這樣可增加建設用地,便於"招商引資"。當然,農民也有積極性,因為相對於農地農用而言,自己可從這些土地的用途轉變中獲得更大的收益。但這樣做的結果,是農田大量減少,建設缺乏規劃,投資總規模難以控制。

現在有學者提議說,原有的鄉鎮企業倒閉或破產了,企業所用集體土地能否作為用地指標,通過市場交易,挪到其他的地方去用?我看,這樣做實際是為了增加城市建設用地總量。至於村裡原集體建設用地是否真的減少了,也很難搞清楚。

依我看,目前學術界熱議、地方政府積極試點的"集體建設用地入市",更多地是出於增加建設用地的考慮,至少主要不是為了保護耕地資源、保障農民的土地權益。如果上述做法在全國放大,土地用途管制就沒有了,整個土地管理制度就會被顛覆。

《財經》:近年來,一些地方,包括一些省級政府,嘗試通過農民集中居住,節省一定數量的農村宅基地,並以此置換城市建設用地指標,所謂"城鄉建設用地增減掛鉤試點"。你如何看待這些做法?

陳錫文:現在很多地方試點的"城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點"是得到了主管部門的批准,但要看到,地方的試點積極性之所以高漲,出發點主要是增加建設用地指標。這種額外增加建設用地的做法,不符合宏觀調控的要求。實際上,《〈土地管理法〉實施條例》規定非常清楚,地方政府可組織農村集體搞土地整理。由此新增的耕地面積,其中60%可折抵為耕地占補平衡的指標。但這不是說你減少多少村莊建設用地,就可以相應增加多少城市建設用地。

也就是說,中央批給地方的耕地佔用指標,一年給你多少就是多少,不能突破。你建設佔用了多少耕地,就要補充同等數量的耕地,確保耕地總量動態平衡。如果地方政府靠土地整理增加了耕地,就可把其中的60%折抵為指標計入補充耕地指標,以實現耕地總量的總體平衡。但並不是說,你減少了多少農村建設用地,就可新增多少耕地佔用的指標。

現在一些地方試點的"城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點"、還有一些地方力推的"農民集中居住",意圖多在於擴大城市建設用地的規模,在國家批准的耕地佔用指標外,額外增加建設用地的指標。

現在有一種似是而非的說法,認為農戶的平均佔地面積要比城裡人大得多,因此可通過減少宅基地置換建設用地。但從全世界看,農民的住宅,加上場地和倉房,佔地面積必然比城市人多,這是天經地義的事情。

因為每個農民家庭都是一個經營戶,與城市人不同,要發展生產,必須有一定的生產性用房和庭院。如果現在搞宅基地置換,你即使給農民200平方米的住房,他能從事農業生產嗎?家畜家禽養在哪裡?勞動工具放在哪裡?顯然,目前大規模地搞農民集中居住,並不現實。

從目前的試驗看,有的地方,以城鄉統籌為名,搞農民集中居住,農民搬進了多層甚至高層樓房,看上去很美,但農民失去了宅基地使用權,地方政府卻由此獲得更多的建設用地。這才是問題的本質。

現有法律規定,城市建設用地是國有土地,而農村建設用地是集體所有,完全是兩種不同的土地產權關係,政府怎麼可以去擅自減少農民所有的土地增加城市建設用地?再說,農民集中居住,徹底改變了農民原有的生產生活方式,其得失成敗尚待研究,不可冒進。

《財經》:目前,一些地方出台政策,農民以土地承包經營權作價入股,可成立有限責任公司,實行"農地入股"。但此做法後被叫停。如何認識現階段"農地入股辦公司"可能的風險和問題?

陳錫文:中央關於農村土地的政策文件,總是說兩句話:一是堅持家庭承包經營長期不變;二是農地承包權可在依法、自願、有償的原則下流轉。《農村土地承包法》明確規定,"國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉",承包方"依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利"。中共十七大報告還提出,要"健全土地承包經營權流轉市場"。

一些基層幹部認為,中央強調長期穩定就是限制農地流轉。這完全是誤解。事實上,從上世紀80年代始,中央文件就一直支持農地流轉。1984年中央"一號文件"首次提出土地承包經營權延長到15年時,就提出"鼓勵耕地流轉"。

對於農地流轉,目前《農村土地承包法》規定,主要有四種形式,即轉包、出租、置換、轉讓。該法第四十二條也規定,"承包方之間為發展農業經濟,可以自願聯合將土地承包經營權入股,從事農業合作生產。"這樣,農地流轉實際上就有五種形式。

在這五種形式中,農地承包經營權的轉讓和置換、入股等只能限於本集體經濟組織成員之間,而對農地的出租、轉包,法律沒有明確是否可流轉給本集體經濟組織以外的人。這就存在著模糊地帶。現實中,一些工商業資本、城市人到農村租地經營,正是利用了這一點。

事實上,工商資本到農村租地經營,往往有鄉村組織參與其中,農民可能被迫流轉土地,不利於農地承包關係的穩定,也會侵犯農民的土地權益。從國際經驗看,很多國家都不允許工商資本直接介入農地經營,但可從事農業的產前、產中、產後服務。

目前,有的地方工商部門發文稱,農民可以把農地承包經營權作價入股,成立有限責任公司。這等於把農民的承包經營權作價作為公司的資本金進入資產負債表,這與現有法律法規並不一致,與上述"承包方之間"的農地入股"從事農業合作生產"也不是一回事。

上述 "從事農業合作生產"的入股,是限於集體經濟組織內部承包方之間的"股份合作制",這樣入股的土地只是作為參與股份合作的農戶的分紅依據,並不進入資產負債表,也不作為聯合經營體的財產依據。而如果把農地承包權作為資產,註冊成立公司,既不符合《土地承包法》的規定,也不符合《公司法》的規定。

按照《公司法》規定,有限責任公司的自然人股東不能超過50人。但有些地方批准設立的這種允許"農地入股"的有限責任公司,入股的農戶往往成百上千。這樣,絕大多數以地入股的農民就不能列入股東名冊,成為"隱名股東",其股東權益需他人去代表、行使,會留下諸多隱患。同時,《公司法》還規定,有限責任公司從批准設立起,股東入股的資產必須劃轉到公司名下,但依據現有的土地法律,農戶承包地顯然不可能劃到公司名下。因此,這樣的公司雖已批准設立,但實際仍是空殼,將來在對外經濟交往中會產生很多矛盾。

從根本上說,農地流轉的規模必須與農民向非農產業轉移的規模相適應。目前令人擔心的問題是,外出流動就業農民並沒有穩定地融入城鎮,但他的土地承包經營權卻被強行或半強制性地流轉。一些農民把土地出租給外來的公司後,雖然他仍在自己的土地上勞動,但從心理上他已變成雇工了。這種現象引起的農村經濟社會結構的深層變化,也需要引起關注。

農地制度改革下一步
《財經》:在你看來,要從根本上解決中國當前的土地衝突和矛盾,需要進一步完善哪些法律和制度?

陳錫文:首先,必須解決現有土地法律制度的不完善。也就是前面談到的三大問題,一是兩種土地所有制的邊界;二是改變農地所有權的依據和程序;三是集體經濟組織的成員權界定。
這三大問題,必須有一個總體的、系統的改革,不能零打碎敲。只有解決上述三個問題,才能從根本上消弭現有土地矛盾和衝突。依我看,現在完善法律和法規的相關條件已經具備,時機也逐步成熟。

其次,在上述三大問題暫時沒有解決的當前,最為重要的還是要穩定農地承包關係,確保農民的土地承包經營權利。也就是說,儘管現有法律存在缺陷和漏洞,但在沒有修改完善之前,地方各級政府和單位、個人依然要有所遵循,不能因為法律有缺陷就為所欲為。

具體說,就是要在科學制定規劃的前提下,堅持實行土地用途管制,切實保護耕地,保護農民的土地權益。也就是說,對土地的管理,要從過去按所有制的管理變為按規劃用途實施管理。

《財經》:實行土地的用途管制,需要完成哪些基礎性工作?

陳錫文:實行用途管制制度,《土地管理法》規定非常清楚。但現在執行不到位,隨意修改規劃、違法侵佔耕地的事情依然很多;其根源在於在當前體制下,地方政府的權力缺乏監督和制約,自己首先違反土地規劃,為土地違法提供了空間。

從制度建設的角度看,一個地區的土地利用規劃一旦經過批准,就應該嚴格執行。也就是說,如果規劃確定某一塊土地為農用地,至少在規劃修改前,就一定不能變為建設用地,而非農建設只能在規劃確定的可建設的土地上進行。

目前我們更多是區別所有制來管土地,土地管理的法規和政策還是"城鄉分治"的。有了嚴格的土地用途管制,我看今後也不必再分城市建設用地或農村建設用地。不管它屬於城市土地還是農村土地,只要規劃為建設用地,就由用地者與土地所有者談判,按照公平的市場價格交易即可,政府的職責就是執行,執行立法機構審議通過的土地規劃。

當然,土地用途管制的前提是科學制定規劃,規劃制定和修改必須嚴格按照民主決策的程序,做到公開和透明。目前,地方土地利用規劃的制定中,也存在不公開、不透明、流於形式的問題,這要通過強化人大對土地規劃制定和修改的實質性審查。

《財經》:近期,中國土地制度的改革應該如何推進?

陳錫文:當前最重要的事情,是要落實執政黨對農村土地承包關係保持穩定並"長久不變"的承諾,要盡快落實到法律和制度上,從而切實保護耕地,保護農民的土地權益。近期可考慮的事情是,按照十七屆三中全會《決定》的要求,適時啟動《農地承包法》《土地管理法》等相關法律的修改。

同時,在征地制度改革上,也要按照《決定》提出的基本目標和原則思路,一方面修改相關的法律法規,一方面研究制定征地範圍縮小後,經營性建設用地取得和出讓的具體辦法,真正落實《憲法》"為了公共利益"行使征地權的要求,更有效地保障九億農民的土地承包經營權利。■

(本刊實習記者張艷玲、李鵬對此文亦有貢獻)

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