一篇關於土地流轉情況的調查與思考

昆明池
烏有之鄉
2008年9月28日

最近，筆者看到一篇某農業大省某市政協委員關於土地流轉問題的調研報告。我認為，這篇來自三中全會召開前夕的調研報告，從實踐的角度，為我們如何認識土地流轉問題，提供了當前農村土地流轉的實際狀況、農民意願和實行土地流轉時亟需注意的問題等等實際資料。特轉載如下（略有刪節）：

最近，我們組織若干名政協委員，先後深入到本市較有代表性的尉氏、蘭考、杞縣三縣，對土地流轉情況進行了調查研究，現將調研結果報告如下：

一、土地流轉的基本情況
尉氏、蘭考、杞縣三縣的土地流轉情況，總的來看，規模不大、多為自發、尚不規範。

尉氏縣17個鄉鎮，518個行政村，農業人口73．9萬，耕地面積111．24萬畝。目前，全縣家庭承包耕地總面積111．24萬畝，承包農戶數l91951戶，全縣土地流轉面積l9410畝，佔全縣耕地總面積的1．74％，涉及l 7個鄉鎮420個村。土地流轉的期限一般都在10年以下，其中流轉入農戶的用於種植糧食作物的面積l8787畝，流轉入企業的有623畝。在土地流轉總面積中，農戶間自發流轉面積比重為96．8％，委託村組織流轉的面積比重為3．2％。

蘭考縣16個鄉鎮、1個工業園區，3個國營農場，土地面積1116平方公里，耕地面積95萬畝，行政村458個，農業人口68萬人，農村家庭承包經營農戶l6．2萬戶，承包耕地面積84萬畝，承包耕地流轉面積3.2萬多畝，涉及農戶7900多戶。流轉形式主要有轉讓、轉包、互換、出租等。

杞縣21個鄉鎮、592個行政村，農業人口100萬人，耕地133萬畝。全縣土地流轉的農戶大約3100多戶，流轉面積2萬畝，約占耕地總面積的1.5%。其中租賃的占1.5%，互換的0.5%，轉包的98%。

二、土地流轉的主要形式
三縣大宗的土地流轉主要發生在農村經濟發展較好的地方，多表現為集體行為，如集體出租、集體轉包等，出租、轉包的對象多為從事農業深度開發或品牌開發的涉農企業；而在農村經濟發展較為滯後的地方，多為小宗的、農民之間的自發行為，如農戶之間的互換、轉讓、出借等等。

涉及大宗的、集體行為的土地流轉形式主要有集體出租與集體承包兩種。

1、集體出租。集體經濟組織或承包農戶，將土地使用權出租給村組以外的第三方從事農業開發，並與之簽訂相應的土地出租協議，由承包戶向農戶或集體支付租金。尉北千畝供港蔬菜生產基地便是集體出租的成功範例。尉北千畝供港蔬菜生產基地位於莊頭鄉莊頭村，面積1000畝，由開封市七彩虹農業經濟發展有限公司與香港強記公司聯合建立，總投資800萬元，是開封市第一個面向港澳市場的優質蔬菜出口基地。年租金400元／畝，2007年上調為600元／畝，部分出租土地的村民在公司當上了產業工人，月收入在1000元以上。2007年，該鄉又將鄭二村570畝土地成功出租給旭梅(開封)香料有限公司，發展菊花種植。該縣洧川鎮宋莊村在農戶自願的條件下，將256戶村民的623畝毀棄嚴重的河灘地轉包給尉氏縣綠野生態農業發展有限公司，建設大型農業生產基地園區。

2、集體轉包。經村民同意，村委會把農戶的一部分土地集中起來，轉包給願意種植或養殖的農民，轉入方擁有使用權，雙方簽訂契約，明確各方權利與義務。尉氏縣邢莊鄉的丁莊村建設佔地l00餘畝的花花牛養殖基地，尉氏縣門樓任鄉文家村的養牛場以及很多村的養殖小區都是採取的這種模式。蘭考縣南馬莊村的做法也是此種方式。

小宗的、農戶之間自發進行土地流轉的主要形式有農戶互換、農戶轉讓、農戶出借。農戶互換，即農民為方便耕種，與其他農戶在自願互利的基礎上，對各自的土地經營權進行交換；農戶轉讓，即承包農戶在自願的基礎上，將擁有的土地使用權轉讓給其他的承包經營戶並收取一定的轉讓費；農戶出借，是指承包農戶將土地承包經營權無償借給他人使用，借用人無需向出借人支付土地承包經營權的使用費的流轉方式。

三、土地流轉的幾個特點
1、地域分佈：一是主要集中在交通便利、經濟發展較快的鄉鎮政府所在地和外出務工較多的鄉村。如蘭考縣許河鄉的蔡姜樓村，該村共l98戶877人，其中勞動力440人；外出務工者近300人，其中長期外出務工者15O多人，流轉土地的農戶有52戶，占總戶數的四分之一以上。

2、土地流向：土地流轉主要涉及農戶、企業、城鎮居民和村集體四種對象。以蘭考縣為例，以農戶和農戶流轉為主，占流轉總面積的80%以上，其流轉範圍以本鄉本村居多；其次是農戶與企業流轉，占流轉總面積的l5％以上；另外，還有農戶與城鎮居民以及農戶與村集體之間的流轉，二者占流轉總面積的5％。

3、用途分類：流轉土地的用途多種多樣，但主要是耕種糧食作物，也有用於農業科學試驗或培育良種的。仍以蘭考縣為例，流入農戶土地中用於種糧的面積占流轉面積的70％以上；另外用於土地開發、發展特色產業、實施退耕還林、修路、建房、建廠等占流轉總面積的25％以上；流入企業土地中用於種糧的面積占流轉總面積的5％。

4、規範狀況：一般來說，凡大宗的、具有集體性質的土地流轉是比較規範的。但論流轉宗數，這種類型所佔比例很小。絕大多數是不規範或不很規範的。一是流轉的承包土地沒有書面協議的比例過大，超過80％以上，大部分為口頭協議，為日後引發矛盾和糾紛埋下了隱患。即使簽訂有書面協議，其協議條款也大多不規範，內容過於簡單，對雙方權利義務及違約責任、流轉土地上附屬物處置、有關賠償條款等缺乏明確的具體的規定。二是流轉雙方主體不合法。在簽訂農戶與企業之間土地流轉合同時，轉出方多是村委會，有的甚至是鄉鎮政府，而經營權人又沒有委託書，造成流轉雙方主體資格不明確．三是流轉耕地期限超過了中央第二輪七地承包期限的規定，與政策規定不符。

四、需要注意的幾個問題
農村實行「大包干」以後，農村一家一戶的小農生產方式與現代農業的要求的矛盾日益尖銳，農業生產適度規模化經營的呼聲日漸強烈。特別是隨著城市化進程的不斷加快，外出打工農民日益增多，土地撂荒現象嚴重。所以，土地流轉問題是多年來農村經濟發展中必須面對、認真解決的新問題。根據對上述三縣的調研情況來看，我市在土地流轉過程中需要注意以下幾個問題。

1、必須充分尊重農民意願，不能強迫農民流轉，更不能以此為由剝奪農民土地這個命根子。

從我們的調查來看，三縣土地流轉緩慢。造成這一狀況的主要因素有：一是中央惠農政策的貫徹落實。近幾年來，中央相繼出台了一系列支農、惠農政策，如免除農業稅，實行種糧補貼、購買農機具補貼、優質糧種補貼等。這些惠農政策直接或間接增加了農民收入，調動了農民種糧積極性，從而在很大程度上使農民更看重土地的價值，更覺得土地的寶貴。因此，許多農民不僅不願意讓出自己的承包地，而且還想多承包土地。二是現代農業的日益發展。隨著科技含量日益增加，科學技術在農業生產中的作用越來越突出，尤其是農業生產從種植到收穫的過程正日益變得簡單、便捷和高效。所以農民在比較輕鬆完成農業生產的情況下，不願把土地轉移出去。儘管農村勞動力外出務工的數量有所增強，但是這部分農民在從事第二、三產業的同時仍兼顧家裡的農業生產，真正願意把土地流轉出去的很少。三是農業效益的不斷提高。近年來雖然農業生產資料價格有所上漲，但是農產品價格也不斷提高，農業生產的效益與過去相比仍有很大提高，尤其是一些頭腦靈活、科技意識強的農民，大力發展特色優勢產業，土地收益每畝有的可達萬元，比外出務工收入還要多。因此，一些農民不願意外出務工，而願意留在農村。這說明黨的「三農」政策見到了成效，是令人高興的好現象，不能將農民這些正當、正常的想法當作「小農意識」強行扭轉，更不能強迫農民「流轉」，剝奪農民「土地」這個命根子。

2、必須關注流轉土地用途，防止將其暗度陳倉，「轉」為非農用地，危及國家糧食安全。

從調查的情況來看，流轉的土地用途主要為四項：一是仍然用於糧食生產，「流轉」只不過是變更一下耕作者；二是用於比較效益更高的經濟作物生產；三是用於間接農業項目，如尉氏縣邢莊鄉的丁莊村建設佔地l00餘畝的花花牛養殖基地，門樓任鄉文家村的養牛場以及很多村的養殖小區都是採取的這種模式。四是非農項目。如蘭考用於土地開發、發展特色產業、實施退耕還林、修路、建房、建廠等占流轉總面積的25％以上，流入企業土地中用於種糧的面積占流轉總面積的5％。其中三、四項雖然所佔比重不算太大，但這是政策性極強的問題，不得不引起我們的注意。第二項是目前土地流轉的主要內容之一，雖然它仍為農業項目，但隨著國家對糧食生產的日益重視，糧經作物比例恐怕是要大體明確一個原則的，不可能讓經濟作物一直大量擴種下去的，我們未雨綢繆還是應該的。

3、必須在流轉時限和收回條款上為農民留下充分餘地，以應農民急難之需。

在調研中，就有對是否規範和流轉時限、收回條款方面的不同聲音。根本原因是在當前土地仍然是廣大農民最基本生產資料的前提下，農民實際上是把土地當作命根子來看的，即使外出務工收入高一些，那畢竟不是穩定的資金來源，更不可能是他們的固定來源，都不可能代替他們對土地的依賴。在農民看來，對於他們命根子的土地，即使眼前不用，也不能從根本上賣掉。實際上，現在民間進行的不那麼規範的流轉，正是基於這種認識而採取的民間做法。如果用法律的形式規範化了，一旦出現諸如外出務工等其他資金來源喪失的情況，想要回家務農、靠那一畝三分地養家餬口恐怕也不容易了。所以，不少農民不願意「規範化」也不是沒有一定道理。現在急於將土地流轉規範化的想法，是以我國經濟一直健康快速發展、不可能出現危機為判斷前提的。然而，在全球經濟危機這個大環境中，覆巢之下豈有完卵？一旦出現這種危機，這些外出打工的農民就不得不返鄉務農。這樣，他們面對十分規範的具有法律效力的流轉協議，這些農民工要收回自己的勞動資料十分艱難，極易產生大的社會問題。基於此，我們認為，在土地流轉規範化的過程中，必須在流轉時限和回收條款方面為農民留下充分餘地，以確保農民在萬不得已之時能夠及時收回自己的土地，有田可耕，有最基本的生活保障。

4、要大力推廣南馬莊土地流轉經驗，從根本上解決農業的適度規模經營和外出農民土地撂荒問題。

蘭考縣三義寨鄉南馬莊村是一個無公害大米生產基地村，原有耕地被分割為一條條兒一塊塊兒，加上外出務工者較多，其承包耕地更是影響合理耕種。這兩種情況的存在，既影響農業生產的適度規模經營，有可能影響全村大米的生產質量和市場競爭能力。2007年，該村在依法、自願、有償的基礎上，將農民手中的土地轉包回村集體統一管理和耕種。一方面使外出務工者在獲得轉包費的前提下安心打工；另一方面使外出務工者的承包耕地得到有效合理的保護，提升了本村大米的整體質量．實現了「土地增效、農民受益，的雙贏效應。當年就入股和轉包土地200畝。今年又拿出500畝與河南蓮花味精股份有限公司合作種植優質水稻，作為「蓮花」牌大米的生產基地。具體做法是，大米品種、使用肥料全部由對方提供，田間管理也由對方委派農業技術專家指導，社員們的任務就是嚴格按照對方要求進行種植和管理。按照合同要求，對方按每畝340元的標準付給合作社土地使用費；合作社將收穫稻穀按每畝750斤的標準提供給對方，多出部分自己可以作為勞務費用留用，也可按協議價賣給對方。合同還專門註明，無論發生旱災或澇災，合作社按實收產量提供給對方稻穀即可，對方亦應支付全部土地使用費。南馬莊這樣的土地流轉，既深受農民群眾歡迎，又可解農民的後顧之憂，當是目前最好的土地流轉方案。