重慶股田制改革實驗被中央叫停

尹鴻偉
南風窗
2008-11-10

(本刊記者 尹鴻偉 發自重慶) 曾經備受關注的土地改革實驗已經被中央叫停，現在，重慶市又重新開始了新的嘗試，但目標仍然是「土地流轉」。

「簡單點說，就是重慶原來進行的『股田制公司』改革被停止，改為進行農民專業合作社建設。」重慶的一名農業官員說，「儘管只是實驗失敗，但推倒重來怎麼說也是令人尷尬的。」

「土地流轉在農村其實早就出現，並且一直存在，願意流轉土地的農民往往是有其他謀生方式的群體，而只能靠土地生存的農民是不可能流轉土地的。前者對土地的生存依賴已經很小，後者沒有土地則不能生存。」華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰說。

無論城市發展、農民生活、企業投資還是商業活動，土地資源都是基礎。重慶大學可持續發展研究院副院長蒲勇健認為：「土地在中國歷來不僅僅是個經濟問題，更是個政治問題。從重慶土地的命運，能夠窺探未來中國土地政策的走向。」

不能再前進

重慶市在獲批為中國第三個「國家統籌城鄉發展綜合試驗區」後的2007年7月，出台了《服務重慶統籌城鄉發展的實施意見》，其中「允許以農地承包經營權出資入股」最引各界關注。《意見》稱，支持當地探索農村土地流轉新模式，在農村土地承包期限內、不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社，及在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合夥等企業的試點工作。

這種以工商登記將土地權益正式轉化為資本的試驗開了國內先河，被形象地稱為「股田制公司」。事實上，重慶的「 股田制公司」在《意見》出台前已經「未登記出現 」。國家開發銀行重慶分行透露，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地入股的農民公司，涉及柑橘、花椒種植和生豬養殖等農業產業項目；同時，重慶市財政局也從涉農資金中拿出部分給予補貼(本刊2008年第5期曾以《土地命運決定成渝試驗區成敗》為題進行報道)。

但隨後，中央農村工作領導小組辦公室調研後，緊急叫停了「股田制公司」的推進，專家們提出以下擔憂：首先，土地承包經營權入股後，一旦經過股權轉讓，則非農村集體成員也可能獲得土地承包經營權，這與現行的土地承包制度發生衝突；其次，一旦入股企業破產，土地則可能用於償還債務，農民面臨失地風險；還有，按照《公司法》的規定，公司股東不超過 50人，而農地入股的公司股東大多超過百人。這些可能出現的情況，都與現行的《農村土地承包法》衝突。

「重慶土地入股實際上就是一種以農民土地承包經營權為資本的投資行為，而投資本身就是有風險的。」蒲勇健說。其實，在《意見》發佈的同時有關部門也強調，雖然允許農民以承包地經營權入股，但有兩個前置條件：一是經區縣人民政府批准；二是在條件成熟的地區開展。「從某種意義上講，農民辦的『土地股份公司』只准成功，不許失敗。」

蒲勇健認為：「這些措施是繼減免賦稅、提高農產品價格等方法後，增加農民收入的一種良好嘗試。遺憾的是，重慶試驗只是在土地管理與使用的方式上發生了變化，並沒有突破土地產權的大關，即土地是農民基本財產的問題還沒有得到法律確認，仍然僅僅是一種生產資料。」

現在看來，蒲勇健與中央政府的專家都在擔心，所不同的是，蒲勇健希望「往前走，突破土地產權的大關」，後者卻是「不能再前進，必須停下來」。

賀雪峰對失地風險的擔憂非常認同。他認為，以賣斷若干年承包經營權為基礎的土地流轉，事實上是一種不可逆的土地流轉，農民將土地流轉出去獲得一些現金後進城，這些進城農民事實上不再可能回到村莊，因為他們已經不再能隨時取回已經流轉出去的土地承包經營權了。「例如最近經濟大蕭條引發大量企業破產，大量農村打工者不得不回家，如果他們沒有了土地作為退路，後果很難想像。」

然而，國家是否應該繼續將農民的土地交給農民作為「退路」，而不予其平等的公民待遇和社會保障，經濟不景氣了就讓他們回家種地了事，顯然是一個「不能再停止」的追問。

戴著鐐銬跳舞

「股田制改革」被叫停，在相關報告上，溫家寶總理批示要求先行實施「股田改革」的省市要探索以土地入股發展農民專業合作社。

「這樣的消息對於重慶市的官員們不亞於晴天霹靂，辛苦了很長時間，沒有想到是這樣的結果，而且是中央命令。」 重慶市一名國土官員透露，「參與前期『股田制公司』改革嘗試的官員都急了，而在農民層面反應倒不大，因為工作怎麼做，他們都是聽政府的。」

一些人擔心，早在上個世紀50年代，合作社就已經出現過，還成為人民公社的「重要構成部分」，而人民公社實驗給中國農民、中國社會帶來的災難，上點年紀的人都不堪回首。於是，國家級的專家努力解釋：這一次的合作社與人民公社時代的合作社不同，「前者是基於農民的現實需要，後者則是政府強行推進的產物」、 「現行的專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，以同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自願聯合、民主管理的互助性經濟組織 」。

《農民專業合作社法》已於2007年7月1日起實施。從2002年至2007年底，重慶市已加入「兩社一會」 (專業合作社、綜合服務社、專業協會)的農戶達到143萬戶，占重慶市714.9萬農戶的20%，農戶年增收500元以上。

按照中央部署，重慶市農委已經起草並經重慶市政府常委會通過了《關於開展農村土地經營權入股，發展農民專業合作社的決定》，目前已報國務院待批。按照該《決定》，重慶擬發展的農民專業合作社，有股權單一、生產要素合作、股份混和、股權轉租及股份參與五種模式。重慶當地一名農業官員認為，上述模式估計可以避免土地承包經營權入股所帶來的違背法律法規的情況，也可避免農民失地，其最大的特點是「保留承包權，轉讓使用權」。

土地交易的未來

「既然『股田制改革』被叫停，那麼已經初具基礎的『農民專業合作社』將會成為重慶市的下一個發展方向。」重慶市一名政府學者表示。但目前幾乎沒有官員願意出面證實。

上述那名農業官員提供了相對清晰的答案：「承包權和經營權分離，承包權永遠掌握在農戶手中，可以解決非農村集體成員獲得土地承包經營權，同時也可避免兩權集中導致的農民失地問題。」但另外值得關注的是，儘管《農民專業合作社法》規定，金融機構要為農民專業合作社提供多渠道的資金支持，但現實情況是，因為土地經營權是個虛擬的東西，金融機構仍然不願貸款，合作社的融資渠道依然不暢。

蒲勇健也表示，農業專業合作社不能解決土地上的所有問題，如果重慶市僅靠技術性改革注定將不會成功，可能會形成所有人都在參加，但是最後所有人都不想管，也管不了。他說：「我曾經也熱切關注過『股田制公司』的情況，覺得其並非一無是處。股田制有它的優點，應該可以和農業合作社並存，如果目前的法律上有阻礙，為什麼不可以考慮修改《公司法》等法律內容呢？」

顯然，中國的土地改革必然涉及現行《憲法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《擔保法》、《物權法》等，可以說都在限制著重慶土改，令其不得不「戴著鐐銬跳舞」。

「又想改革，又怕風險，尤其是害怕農民失去土地，這就成了改革的悖論。」蒲勇健說，「像西班牙、意大利這些農業比重大的發達國家，中國本來可以向其學習，但最後仍然有一個關鍵問題無法逾越，即它們的土地是私有的，農民的自主性很強，可以隨時選擇加入或者退出。眾所周知，中國農民的情況完全不一樣。」

10月19日，《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》正式發佈，該《決定》在明確現有土地承包關係要保持穩定並長久不變的同時，還提出，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。

不過該《決定》也強調，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

儘管重慶的「股田制公司」實驗遭遇挫折，但是農民土地交易權擴大的腳步已經無法停止，千方百計讓土地煥發生機已經成為不可阻擋的潮流。

「重慶市土地交易所很快就會有眉目了，到時候將為重慶的統籌城鄉改革和新農村建設帶來極大的幫助。」2008 年10月底，重慶市國土資源和房屋管理局的一名官員在電話中向記者透露，「不過在中央沒有正式批准前，我們只能保持沉默，免得又遭遇像『股田制改革』被叫停那樣的尷尬。」

不過已經有人先行一步。2008年10月13日，旨在「推動農村產權的合理流動、促進農村資本的有序流轉」的成都農村產權交易所掛牌成立，為全國首例。成都市市委書記李春城和市長葛紅林雙雙參加並一起為交易所揭牌，足見地方政府對於農村產權交易之熱衷程度。

賀雪峰則提醒說：「無論是已經成立的成都農村產權交易所，還是即將成立的重慶市土地交易所，我覺得都應該對其經營行為保持一種警惕。因為現在許多地方政府和官員為了財政收益，為了個人政績，都紛紛打土地的主意，並非真正對土地、對農民的命運負責。」

賀雪峰透露，10月初在赴成都調研期間，自己為此問題「還與成都市委書記李春城有過激烈的討論」。他說：「農村的土地無論走合作化道路，還是私有化道路，都不能忘記中國的國情，即擁有穩定的土地制度是必須的。因為差不多還有9 億農民無法馬上離開土地，中國的糧食安全問題並非聳人聽聞，所以對於那些肆無忌憚把土地變成旅遊、房地產和工廠的牟利行為，我一直保持謹慎態度。」

此前的8月5日，國土資源部和重慶市政府已經簽訂《推進城鄉綜合配套改革工作備忘錄》，一直對城鄉建設用地掛鉤試點持謹慎態度的國土資源部，將支持重慶探索集中使用土地整理專項資金，推動土地整理，並在此基礎上試驗城鄉建設用地流轉，建設城鄉土地交易市場。

重慶擬建的城鄉土地交易市場，將以城鄉建設用地轉換掛鉤交易為主，並擬將部分農用地的流轉納入其中，開展「四荒地」和林地等土地拍賣業務，相對市場化地進行城市建設用地指標和農村建設用地指標的互換，以解決城市擴張過程中建設用地需求量難以解決的問題。

重慶直轄10年以來，已經有500萬農民向城鎮居民轉換，佔用城市建設用地指標，同時也釋放出150萬畝農村建設用地。依據這樣的數據計算，重慶市政協常委邱道持認為，「實行城鄉建設用地增減掛鉤試點，重慶不僅可以解決城市建設用地缺乏問題，還可有相當數量的農村建設用地用於復耕。」

據悉，正在修改的《土地管理法》仍保留了長期以來備受非議的政府征地制度，不過，十七屆三中全會之後，征地產生差價收益部分的分配製度可能會有所改變。因為，城鄉建設用地轉換掛鉤交易頻繁之後，如何保障農民的利益無疑將成為突出的問題。