《財經》雜誌
第2期 (總第229期)
2009年01月19日
劉守英為國務院發展研究中心農村部研究員從打工的大城市乘火車到本省省會或地區城市，從本省省會或地區城市乘客車到鄉鎮，再從鄉鎮乘三輪摩托回到村裡的家，這基本是農民工返鄉之旅的路線圖。
由全球金融危機引發的經濟衰退，正在重創佈局於中國沿海地區的出口導向企業，動搖中國在全球化分工中的地位，並改變自上個世紀90年代末以來捲入工業化、城市化大軍的2億多農民工的命運。「出口導向戰略」危與機
1998年以前，中國農民依靠自己的廉價勞動力和集體土地，在鄉土環境中創辦起遍佈於全國各地農村的鄉鎮企業，開始參與工業化進程，矯正了國家工業化將農民排斥在工業化進程之外的偏差，開創了農村工業佔整個工業半壁江山的局面。
1998年以後，東南亞的金融危機，使周邊國家或地區的「世界工廠」地位受到重創。中國不僅沒有捲入那場災難，而且通過出口導向戰略的實施，使珠三角和長三角幸運地成為承接產業轉移的地帶。
出口導向戰略的實施，也改變了整個中國工業的佈局和農民參與工業化的進程。短短幾年時間，鄉村工業化從遍地開花的「村村點火、戶戶冒煙」，迅速向珠三角和長三角兩大經濟帶集中。中國農民參與工業化的進程，也變成了沿海地區的農民吃地租、廣大中西部地區的農民此起彼伏地流向這兩片經濟帶進入產業大軍的進程。
因此，與上次亞洲金融危機不同，中國無法從這次經濟衰退中脫身和倖免。出口導向企業受挫對中國經濟社會的影響，絕不是局部的、臨時性的，它將直接影響中國依靠出口導向戰略拉動經濟高速增長的格局，影響沿海地區農民財產性收入的增長，影響內地農民工的跨地域流動和非農就業，進而影響中國尚未完成的工業化、城市化進程。
保增長，更要保農民工
面對如此嚴峻的形勢，我們確實要採取切實有效的手段，保增長，保企業；但更為關鍵的，是要認真對待十幾年培養起來的這個數以億計的仍被稱為「農民工」、對中國成為世界製造工廠做出了最大貢獻的產業大軍。
這個問題解決不好，不僅會造成嚴峻的經濟問題，而且會釀成嚴重的社會問題。
為此，必須首先要正確認識這個龐大的農民工群體。有人說，幸好這些農民工在農村還有一畝三分地，可以讓他們扛過這輪經濟危機。在我看來，這種觀點既源於對目前這一群體的不正確認識，也源於將農民工群體仍然作為工業化進程「過客」的態度。
首先，這批於1998年亞洲金融危機後進入產業大軍的農民工，主體是「80後」。他們離開村莊時，就沒有想過再回來幹農活。他們的生活方式和價值觀念已經城市化了，儘管城市政府的一系列公共政策還沒有接納他們。
因此，我們判斷，這批農民工的春節前早回流，只是延長他們在家鄉過節滯留的時間，但他們決不會甘願重新成為從事農作的農民。春節過後，這批農民工中的大多數將會回到城市或產業集中帶找工作，由此可能引發的社會不安定將真正考驗政府的治理能力。
其次，這批農民工返鄉後，是否還能馬上得到他那一畝三分地，也值得打一個大問號。因為1998年前後，這批農民工離開村莊時，正好是土地負擔沉重和許多農區進行土地二輪延包的時候。許多農民或者將土地撂荒，或者將土地自動無償甚至「倒貼」轉包給鄰里鄉親耕種，或者將土地上交給村集體經濟組織。在二輪延包時，集體又將這些還在合同期內的土地延包給新土地耕作者，而非原來的土地承包人。當大批農民返鄉後，農村土地承包糾紛會大大增加，成為影響農村社會穩定的因素。
因此，我們必須要正確對待農民工群體，切不可把他們只當做一個打造「世界工廠」的臨時「蓄水池」——當需要廉價勞動力時，就接納他們；當企業受挫時，就讓他們回家種地。
應該正視的一個事實是，出口導向企業受挫所引發的農民工失業和生活出路危機，也暴露了長期二元體制下將農民排斥在城市化進程之外的公共政策失誤。我們切不可把這支大軍當包袱。當把它作為消極力量對待時，它就真有可能變成一種危及社會穩定的消極力量。
重整工業化城市化佈局
目前，最要緊的是制定切實有效的應對和解決農民工失業的戰略和措施。
首先，制定國家層面的農民工培訓戰略。要真正積極對待農民工群體，就必須要保護和提升這支十幾年培養起來的產業大軍。
與上一代的農民工相比，這批產業大軍接受過正規的文化教育，之後又在一線接受過不同程度的職業洗禮。中國正處於完成工業化、城市化的關鍵階段，無論是產業升級還是城市化所需要的現代服務業的提升，都需要將這批具備一定文化和技能的產業工人轉變成知識工人，使這個隊伍成為下一階段產業升級和推進城市化的重要力量。為此，中央財政應拿出一定資金保證農民工培訓戰略的實施。
其次，在沿海發達地區著手解決農民工融入城市政策。
由於長期的二元體制，農民工除了在當地就業，掙取微薄的收入，一直被排斥在城市化進程之外。城市政府給本地人口提供的各種公共服務和福利，他們都無法分享，由此造成本地人和外地人完全分割的兩個群體和完全不同的公民待遇。尤其考慮到目前的「80後」農民工群體，他們的社會公平感更強，這種人為隔離造成的社會問題會更大。應盡快制定辦法，讓農民工享有與當地居民均等的公共服務，讓這批農民工真正融入當地生活，成為城市化的生力軍和建設者。
第三，化危機為機遇，適時調整工業化佈局，大力推進沿海地區的城市化和中西部地區的工業化。
出口導向戰略加速了沿海地區的工業化，也導致中國工業化和城市化進程的失衡。具體表現為，在沿海地區，由於全球訂單「空降」，形成縣、鎮、村、組四個輪子一起轉來發展工業，很快形成產業集群和工業產業帶，但是也造成沿海發達地區工業化過度而城市化不足的局面。工業占比過高，用地結構偏重於製造業，而城市化用地比重過小，現代服務業發展滯後，城市集聚效應過低，城市公共服務水平低，總之，城市化不足。
而在中西部地區，儘管出口導向加速了內地工業化的衰敗，但1998年以後實行的積極財政政策和貨幣政策則促成了這些地區城市化的加速。
大量的基礎設施建設和城市投資的進行，使城市化先行，但是工業化程度的不足，形成一個沒有購買力的城市化、一個人口不集中的城市化、一個沒有人氣的城市化。
出口導向戰略的受挫，為改變這種發展失衡的格局提供了機遇。首先是為沿海地區實施產業升級和推進城市化提供了動力；其次，也有助於啟動內地工業化進程。只要政策得當，內地工業化的興起正當其時，並有望成為推動中國下一步經濟高速增長的力量。
為了促進中西部地區的工業化，應當制定沿海地區企業向中西部地區轉移的促進政策；制定促進中西部地區中小企業發展的金融政策；完善農民工培訓政策；制定有利於中西部地區工業化的土地政策，等等，使之真正成為中國經濟繼續高成長的增長點，成為啟動內生工業化和內需、改變過於依賴出口和外資的發展模式，從而促進中國工業化、城市化的完成。■
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