社保改革十字路口：農民工能否享受同等國民待遇

陳善哲
北京報道
2009年2月21日

人力資源和社會保障部擬定的《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》於2月20日結束了向社會公開徵求意見。

一位接近人保部的人士透露，兩個文件的草案向全社會公開後，得到了異乎尋常的熱烈反饋。「很多人主張的觀點是，應該建立統一的社會保障制度，從而確保農民工享受一視同仁的國民待遇。」

這兩份文件的出爐，被視作向建立覆蓋全國的社保制度邁出了堅實一步。

然而，就在制度變革的前夜，有關「中國應該建立什麼樣的社會保障體系」的爭議更為激烈。浙江大學社會保障專家何文炯教授認為，兩個《辦法》是現行制度框架內解決當前突出問題的一種積極措施，但不能徹底解決困擾中國社會養老保險制度的問題，「只能起到修修補補的作用」。

他主張，更徹底的解決方案，應該是對現行城鎮職工基本養老保險制度及其籌資模式作重大調整，建立起一個能夠覆蓋全民並適應於人口老齡化、城市化、勞動力市場一體化和就業形式多樣化的統一的基本養老保險制度。

「我們正站在歷史的十字路口。要麼走向統一的社保制度，要麼，就走向碎片化的社保制度。」中國社科院拉美研究所所長鄭秉文表示。

農民工基本養老保險不再「碎片化」
在專家看來，《農民工參加基本養老保險辦法》草案稿體現出國家決策層在短短兩年之內，調整了社保制度的改革思路。

「很顯然，決策層已經放棄了為農民工單獨建立社會養老保險制度的思路。這是一個很大的進步，意味著我們建設邁向統一的社會保險制度的思路逐漸清晰。」何文炯認為。

根據《農民工參加基本養老保險辦法》，在城鎮就業並與用人單位建立勞動關係的農民工，應當參加基本養老保險。

人保部養老保險司負責人解釋說，這是在統一的基本制度框架內制定的適應農民工特點的政策，目標是使廣大農民工都能實際進入養老保險制度覆蓋範圍，使履行了同等義務的農民工與城鎮職工在養老保險方面享有同等的權利，還要使跨地區就業以及返鄉農民工的養老保險權益能夠通過接續和累計得到切實保障。

何文炯認為，根據《農民工參加基本養老保險辦法》草案稿的表述，農民工的社會養老保險仍然是在城鎮職工基本養老保險制度框架之下，主要是在繳費標準、享受待遇等方面進行了相應修改，以符合農民工這一群體的特徵。

僅僅是在兩年之前，國家決策層還持有完全不同的思路。為農民工建立單獨的社會養老保險制度，成為主導著當時有關部門的政策選擇。

之前，由於缺乏全國統一的制度，各地紛紛探索不同的針對農民工的養老保險制度。在長三角一些地區，一些工廠內部員工分別加入城鎮職工和農民工兩種不同的體系，在一些地方，甚至進一步將外來務工人員劃分為城市人口和農村人口，分別建立養老保險制度。「這就意味著同樣一家工廠的工人，可能屬於三個不同的養老保險制度。」鄭秉文介紹說。

據本報記者瞭解，近年來，各地摸索出了不同的農民工養老保險制度，大致可分四種，一是「城保模式」，即將農民工直接納入城鎮職工基本養老保險體系，保障模式、繳費標準以及待遇計發等方面執行統一標準；二是「雙低模式」，即通過同時降低城鎮職工基本養老保險的繳費與待遇水平，降低農民工參加職工養老保險的門檻；三是「綜合保險模式」，即建立有別於城鎮職工的、單獨的農民工養老保險；四是「農保模式」，即將農民工納入農村社會養老保險體系。

《農民工參加基本養老保險辦法》最終採取的方法是，將農民工納入城鎮職工基本養老保險體系，但是降低農民工及其所在企業的繳費標準，即單位繳納比率為12％，個人繳費比率可在4％－8％之間自主選擇。而城鎮職工基本養老保險通常的繳費標準是單位繳納20％，個人繳納8％。

是否徹底改造社保體制
何文炯坦承，在目前的制度框架之下，《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》有利於農民工參保，有利於擴大覆蓋面和社會保險關係異地轉移。「但是，由於現行制度本身存在很大缺陷，這兩個文件只能起到修修補補的作用，不能徹底解決社會養老保險的根本問題。」

何擔心的一個問題是，由於在同一個制度框架下，城鎮職工和農民工的繳費比率不同，一來會導致實踐操作的複雜化，二來會影響城鎮就業，因為城鎮職工的僱傭成本較高。「一些企業顯然更傾向於僱傭農民工，而不是城鎮工。」

目前城鎮職工基本養老保險單位和個人共計28％的費率廣受批評。何文炯建議降低費率，通過多渠道籌資，改善籌資結構。同時，他認為，農民工的繳費標準可以自己選擇，但單位繳費部分，不應該區分農民工和城鎮職工，應該按照同樣標準徵收。

《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》儘管建立了基本養老保險關係異地轉移的基本制度，但是在實踐中能否發揮作用仍舊受到質疑。

過去，養老保險關係之所以不能異地轉移，關鍵在於缺乏地區間的利益協調機制，各地區設置藩籬，阻礙關係轉移。長期從事精算分析的何文炯認為，《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》雖比過去制度有進步，但仍不能徹底解決地區間的利益平衡問題。

「由於制度設計的缺陷，根據這個辦法所轉移的資金難以完全滿足未來基金支付的需要，這就意味著退休地政府將承擔無限責任。這將導致未來施行過程中，轉入地政府仍然會採取各種辦法阻撓基本養老保險關係轉入。」何文炯斷言。

而要徹底解決中國社保制度存在的種種問題，鄭秉文認為，出路在於徹底改造現行制度，重新建立覆蓋所有人群的統一的社保體制。

事實上，目前國內各界對於中國最終應該走向統一的社保體制已經逐漸達成共識。人保部社會保險研究所所長何平勾勒出的中國社保制度遠期圖景是，國家基本養老保險包括城鎮職工基本養老保險和農村基本養老保險。其中，城鎮職工養老保險應覆蓋企業、機關、事業單位職工和無僱主的靈活就業人員。而農村基本養老保險應覆蓋全體農村居民。

但是，分歧在於實現這一遠期圖景的實施路徑。與一次性建立覆蓋所有群體的統一制度的顛覆性思路相對應，一些人的主張是現階段先逐步建立針對農民工、公務員和事業單位、城鎮職工、農村居民的各自的養老保險體系，實現社保全覆蓋，然後再進行逐步的融合。

「中國的社保制度並非憑空建立，我們必須面對現實，在現有的制度的基礎上逐步改造。」人保部一位官員表示。